丹麦哥本哈根新港（Nyhavn）街区。丹麦以89分连续第八年位居透明国际清廉指数榜首。

透明国际2025年清廉指数（CPI）中，丹麦以89分连续第八年位居全球第一。这一事实的分析意义，不在于再添一个"最清廉国家"的标签，而在于它呈现了一个令反腐败制度研究者不得不正视的对照：一个没有专门反腐败法、没有统一国家反腐败战略、也没有中央反腐机构的国家，何以在长时段中稳定地处在感知清廉度的顶端。

丹麦当局自身的解释是，其反腐体系"在很大程度上基于伦理与诚信的一般规则、社会规范与公共监督"，现行安排运转良好，不需要专门的反腐战略或专门机构。以"连续八年"为切入点追问这一对照，比罗列丹麦的制度清单更有分析价值。

一、嵌入式规制：反腐不是"战役"，而是日常治理

丹麦体系的第一个非典型特征，是规制的"嵌入式"而非"专门化"。反腐不是被单独拎出来的一项"战役"，而是嵌入税务登记、行政公开、审计监督与职业伦理之中的日常治理。

税务部门对全体个人和公司财产进行登记与评估，住房、土地等资产均须注册，瞒报在操作层面极为困难。OECD在《反腐败与公共廉洁展望2024》中明确指出，丹麦"没有专门的反腐败战略或机构"，其公共廉洁建设主要依靠《公共行政法》中的利益冲突规范、一般法律原则中的公正原则，以及内部控制与风险管理中的廉洁风险缓释。这意味着，反腐的效力不来自某个机构的"重拳"，而来自一个让腐败在操作上变得笨拙、在暴露上变得高概率的制度环境。

丹麦"嵌入式"反腐制度的作用机制

反腐不依赖专门机构，而是嵌入日常治理的多个环节

资料来源：丹麦议会EUU议事文件、丹麦议会监察专员官网、OECD反腐败与公共廉洁展望2024

二、议会监察专员：独立、可接近，且不垄断启动权

第二个特征，是议会监察专员（Folketingets Ombudsmand）的独立性与可接近性。监察专员由议会选举产生，但其履职独立于公共行政部门，也独立于议会本身——《监察专员法》第10条明确规定，监察专员在履行职责时独立于议会。他可以受理公民投诉，也可以主动发起案件并进行监督检查。

这一设计的关键不在于"严厉"，而在于反腐的启动权不被垄断于某个高层政治节点：普通公民的一次投诉，即可触发独立调查。监察专员可以提出批评、建议当局重新审理案件甚至改变决定，但他本身不能直接作出裁决。这种"弱裁决权、强监督权"的配置，使其更像一个公共行政质量的外部校准器，而非一个刑事追诉机构。

三、刑罚的轻与重：声誉机制比刑期更刚性

然而，"连续八年居首"最需要警惕的，恰恰是将丹麦经验简化为"制度清单"的倾向。丹麦腐败犯罪的刑罚在比较法上并不严厉：欺诈和违反信托的基本刑罚为罚金或最高一年半监禁，主动贿赂公共官员的基本刑罚为罚金或最高三年监禁（加重情节可至更高刑期）。欧洲委员会反腐败国家集团（GRECO）也曾在多轮评估中指出，丹麦腐败犯罪的刑事制裁"通常不高"，并建议提高相关罪名的最高刑。

这说明其威慑力主要不来自刑罚的严厉性，而来自高信任社会中声誉机制的刚性——腐败被曝光所带来的社会性代价，可能远超刑期本身。在一个人口仅约600万、公共部门规模有限的社会里，一次行政失当或腐败指控对职业声誉的冲击，足以形成实质性的终身约束。

四、感知而非事实：CPI的测量限度与外部批评

更根本的限度在于，清廉指数测量的本质是专家与商界对公共部门的"感知"，而非腐败的实际发生率。丹麦学者对此有直率的提醒：CPI呈现的是"感知的腐败"，不是"实际的腐败"。感知清廉与实际腐败之间，始终存在测量学上的距离。

在海外贿赂的调查追诉方面，OECD反贿赂工作组对丹麦的批评持续多年。Phase 4评估报告及后续跟进报告反复指出，丹麦在海外贿赂案件的主动调查、资源配置、处罚力度等方面仍有不足，建议其加强专门侦查机关的人力与财政投入，提高海外贿赂和虚假会计的最高刑罚，并明确"小额疏通费"抗辩的法律边界。GRECO在第五轮评估中也向丹麦提出了14项建议，涉及中央政府高层的廉洁预防与执法机构的腐败防范。

换言之，"连续八年居首"反映的是一种特定维度上的清廉，而非腐败在一切领域、一切环节上的消失。

五、对中国反腐的参照：制度距离与共性命题

这对中国反腐的参照意义，不在于追问"能否移植监察专员"，而在于更精确地识别制度距离的性质。中国以监察体制改革实现的"集中统一、权威高效"，回应的核心问题是监督权配置的碎片化与全覆盖不足，其组织逻辑与丹麦的分散嵌入式规制走在不同的轨道上。

丹麦经验真正构成对话的，是一个更具普遍性的命题：当反腐的组织化程度达到一定水平之后，日常行政伦理的内化与程序细节的控权能否同步跟进。丹麦的"无战略"之所以可能，前提是长期制度演进所沉淀的行政文化与公共信任，而这恰恰是最难以短期建构的变量。

丹麦连续第八年居首给出的最有价值的提醒或许是：最有效的反腐，往往发生在"反腐"不再需要被反复宣示、而是溶解为行政惯例与职业本能的时候。这不是对任何一种制度模式的简单肯定，而是对制度建设最终指向的那个目标——廉洁成为一种无须提醒的日常状态——的一次再确认。

参考信源：

• Transparency International, Corruption Perceptions Index 2025. 丹麦89分，连续第八年居首。transparency.dk

• 丹麦议会（Folketinget）EUU议事文件第624号，关于丹麦反腐体系的说明。ft.dk

• The Danish Parliamentary Ombudsman, Annual Report 2019 及《监察专员法》第10条独立性条款。en.ombudsmanden.dk

• GRECO, Fifth Evaluation Round — Second Compliance Report on Denmark（2024）。ft.dk

• OECD, Anti-Corruption and Integrity Outlook 2024 — Country Notes: Denmark；及OECD反贿赂公约Phase 4跟进报告。oecd-ilibrary.org