芬兰首都赫尔辛基城市天际线与海港风光。芬兰以88分位居透明国际2025年清廉指数第二。（图片来源：视觉中国）

透明国际2025年清廉指数中，芬兰以88分位居第二，与榜首丹麦仅差一分，且连续多年稳居前三。这一排名本身并不令人意外，真正值得追问的是：一个以刑罚轻缓著称、又不以机构集中见长的国家，何以在长时段中稳定地处在感知清廉度的顶端。

芬兰的反腐制度在结构上并不以“严厉”或“集中”见长——刑法对行贿受贿各基本罪名设定的最高刑，普遍为罚金或两年监禁，加重形态最高亦不过四年，刑罚之轻缓在比较法上相当突出。那么，它依靠什么机制维持了持续的高清廉感知？以“低起点规制、双重监察与高信任社会”三层支点展开，比罗列制度清单更有分析价值。

一、低起点规制：把防线前移到“利益授受”

芬兰模式的第一层支点，是腐败犯罪的低入罪门槛而非高刑罚。芬兰《刑法》对贿赂的构成，不以“是否实际影响公职行为”为前提：只要公职人员收受了与职务相关的利益，即足以构成刑罚条件；利益的范畴不限于金钱，还包括对公职人员家庭或子女未来的承诺。芬兰流传的一句通俗表述精准地概括了这一逻辑：“公务员可以接受一杯热啤酒和一个冷三明治，但如果喝上葡萄酒那就危险了。”这意味着规制的重心前置到了“利益授受关系本身”，而非事后证明“权力是否被收买”。刑罚虽轻，但入罪的门槛极低，腐败行为在法律上几乎没有“安全空间”可供试探。

二、双重独立监察：让投诉变得可及

第二层支点，是双重独立监察架构。芬兰设有两个宪法层级的最高合法性守护者：政府司法总监与议会监察专员。二者权力基本相似，均独立监督法院、行政机关及公共官员行为的合法性，且互不监督对方的活动。这种“双轨制”的意义不在于机构数量，而在于监察权的可接近性。议会监察专员2024年受理投诉6088件，调查范围覆盖社会福利、警察、医疗、刑事制裁等日常行政领域。反腐的启动权不被垄断于某一高层政治节点，公民的一次投诉即可触发独立调查。监察专员的独立性受到宪法层级的明确保障：如果由受其监督的机关反过来对监察专员实施监督，将构成对其独立性的侵害，芬兰宪法委员会明确认定这在宪法上不可行。

三、高信任社会：制度运行生产出的社会结果

第三层，也是最难以移植的一层，是高信任社会与低腐败感知之间的相互构成关系。透明国际在发布2025年指数时说明，指数呈现的是专家与商界人士对公共部门腐败的感知，而非公众的直接意见；芬兰人对公共机构的高度信任，正是支撑其低腐败感知的重要社会基础。制度评估对此亦有佐证：GRECO 2025年报告注意到，芬兰的申报制度“既基于信任，也基于规制”——官员有义务提供正确信息并实时报告变化，遗漏利益可能构成过失违反公职；报告同时承认，芬兰的整套安排“依赖于根深蒂固的信任要素以及支撑芬兰体系的透明与问责文化”。换言之，信任不是制度的替代物，而是制度长期有效运行所生产出的社会结果。

四、感知的限度：清廉指数不等于腐败发生率

然而，“排名第二”同样需要被审慎地相对化。清廉指数测量的是专家与商界的感知，而非腐败的实际发生率；透明国际在指数方法论中亦说明，其“捕捉任何给定国家实际腐败水平的能力有限”。GRECO在肯定芬兰进展的同时，也指出其部长财产申报的审查仍主要基于申报表格本身的信息，缺乏统一的核实方法和跨数据库比对——这样的交叉核验，尚需立法修正与额外资源。芬兰的清廉，是特定维度、特定制度配置下的清廉，而非腐败在一切领域消失的证明。

五、对中国廉政研究者的对话价值

对中国廉政研究者而言，芬兰经验真正具有对话价值的命题，不在于“刑罚轻重”或“是否设立监察专员”，而在于一个更具普遍性的问题：当反腐的组织化程度达到一定水平之后，日常行政伦理的内化与程序细节的可接近性能否同步跟进。中国以监察体制改革实现的集中统一配置，回应的核心问题是监督权的全覆盖与执行力；芬兰的分散嵌入式规制则提示了另一条路径——将腐败的防线前移至“利益授受”这一最微小的单元，并通过独立的、低门槛的监察通道使规制在日常层面持续运转。两条路径的组织形态不同，但共同指向的追问是：制度究竟在多大程度上溶解为行政惯例与职业本能，而非仅仅停留在宣示与追诉的层面。芬兰连续多年位居前列所给出的最有价值的提醒，或许正在于此。

参考信源：

• Transparency International，Corruption Perceptions Index 2025；YLE《Finland again ranks second in global corruption perceptions index》（2026-02-10）：yle.fi/a/74-20209365

• 北京市纪委监委《芬兰清廉建设的经验与启示》：bjsupervision.gov.cn

• 芬兰司法总监办公室《司法总监与议会监察专员》：oikeuskansleri.fi

• 芬兰议会监察专员《2024年度报告提交议长》新闻稿：oikeusasiamies.fi

• GRECO《第五轮评估：芬兰第二次合规报告第二增编》（2025年11月通过）：rm.coe.int

• 芬兰刑法典官方英译本（Finlex）：finlex.fi

• 《廉政瞭望》2017年第8期《在芬兰，贪腐是“罕见现象”》：m.toutiao.com